然而，当前错案追究制度的主体内容并不是《刑法》、《法官法》的相关规定，而是各级人民法院制定的以两个办法为代表的一系列规范性文件，它们所追究的当然不是法官枉法裁判而应承担的刑事责任，而是对法官给予纪律处分甚至某些经济利益的剥夺。

老解放区还好，刚解放的地方随时都有生命危险。家乡人只知道刘少奇在外面是个大官，但并不出名，所以我们的关系在当地人看来也很平常。

他们首先要参加一系列的政治学习、思想改造，交代家庭、社会关系等。人民大学建校之初，只设置了法律系、经济系、工厂管理系等八个系，以经济类为主。上世纪50年代中期，蒋碧昆编著了宪法的第一部普及读物——《中华人民共和国宪法名词简说》，反响很好。我和一位叫小周的工作人员负责把全国各个系统的意见汇总整理。刘少奇转身问王光美：是要搞个人民大学，按照苏联模式建正规大学吧？王光美说：是的是的，快要筹备了。

当时，恰逢刘少奇51岁的生日。蒋碧昆有幸参与的，是中国第一部宪法（即五四宪法）的起草工作。笔者认为：要使设立相对独立的复议机构的改革的最终目的得以实现，至少需要具备以下两个方面的前提条件：第一，需要行政机关具有相当强的自我约束力和守法意识，否则，单纯地增设相对独立的复议机构或是在现有机构内部增设专家，都无法保证行政复议不受到行政机关的干预达到独立和公正的目标。

但是，在一个现实的制度运行空间之内，事实上是不存在可以通过颁行新的法律、建立新的机构就能够摆脱既有体制的约束、影响甚至同化的可能性的。在学术讨论的同时，行政复议工作的制度完善也成为政府关注的重要问题，随之而来的两项重要的举措引发了实践层面上行政复议制度的变革，即国务院行政复议司的建立和《行政复议法实施条例》的颁布。另外，行政复议采取一级复议原则，复议期间、期限都较行政诉讼短，也是这种行政内部监督下追求效率性的体现。可见，复议是行政权力内部监督的重要手段。

第三，采用准司法化模式。行政机关系统内部的层级监督关系，是我国行政复议制度得以建立和运行的前提。

具体到我国《行政复议法》，第一条就规定，行政复议法的立法目的之一即在于防止和纠正违法的或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益。另一方面，行政复议程序尽可能高效、简便，这是行政效率性的要求。在保障行政复议作为设置在行政系统内部的纠纷解决方式的快捷、简便等特性的同时进一步加强复议程序的完善，不但可以使相对人和公众的参与权和知情权得到充分的保障，而且可以增强社会监督对行政复议活动的约束力、监控力，在行政机关外部形成另外一股推动力，来促进行政复议活动的独立与公正是一条可行的路径。就导致行政复议制度上述缺陷的原因，批评意见将矛头指向了我国行政复议制度的定位问题：我国的行政复议制度过于强调其作为行政权力的内部监督手段的功能，进而在程序设计、人员安排和机构设置上，都以行政权力的内部监督为转移，以满足行政系统效率性的需要为转移，最终导致：一方面，复议程序不健全、不公开、不透明，不但复议机构无所适从，也使相对人难以充分参与和监督复议过程。

在后来的《行政复议法》中，并没有保留这项原则规定，这是与我国的行政复议制度作为设立在行政系统内部、依托行政层级监督行使职权的特征密切相关的{6}。我国《行政复议法》第三条规定了复议机关是行政机关，复议机构是建立在行政机关内部的负责法制的工作机构。通过上述制度设计：一方面，将对相对人的救济与行政机关的自我反省和监督相结合，而不是完全将诉愿程序纳入行政机关的对立面，单方面强调对相对人权利的保障，这就有效地利用了行政复议制度本身的威慑作用和行政机关的自我纠错的制度资源。决程序的规定、第六十五条对言词辩论的条件的规定，以及第六十六条言词辩论的程序的规定。

当我们现有的制度在执行过程中暴露出问题和漏洞时，特别是在行政法领域，重新建立机构，通过法律授予其独立的法律地位和职权，从制度上保障其与既有的行政体制脱离剪不断理还乱的关系是学界非常常见的一种思路[4]。现行的《诉愿法》在诉愿程序上对原法的修改堪称新诉愿法的一大亮点{9}。

（二）行政复议制度的运行动力如前文所述，《行政复议法》设立的行政复议制度在经历了实践的失败之后，引发了学界的批判和反思，行政复议司法化改革作为其中最强的一个呼声，在2004-2005年曾经引发了关于行政复议改革的激烈的学术讨论。[4]比如，就完善我国行政诉讼制度问题上，就有学者提出打破现有的行政诉讼模式，建立独立的行政法院系统的意见，参见：马怀德《司法改革与行政诉讼制度的完善—（行政诉讼法＞修改建议稿及理由说明书》，中国政法大学出版社，2004年7月第1版，第30-51页。

其次，我们在探讨行政复议制度改进的课题时，必须以现有的制度基础和社会背景为出发点和归宿。[6]台湾地区现行《诉愿法》第五十二条对诉愿审议委员会的组织和裁决程序的规定、第六十五条对言词辩论的条件的规定，以及第六十六条言词辩论的程序的规定。一方面，我国的行政复议制度是建立在行政系统内部的，复议程序是通过行政体制内上级对下级的监督和管理这一行政职权本身来运行的，而不是通过专门的法律法规设立专门的机构，授予其行政复议的职责和权限。即在保证现有的行政复议体制不变的前提下，在少数特定的领域率先引入独立的复议机构，与现有的行政复议制度并行发展。行政复议制度在实践中暴露出来的缺陷和问题，值得反思。但是，在探讨行政复议制度的改进问题时，有如下两个必须说明的前提性问题：首先，行政复议制度的权利救济与权力监督的两项功能之间的关系并非是非此即彼、难以调和的，但是作为建立在行政权力体系内部的行政复议制度，其作用也是有限度的，让行政复议制度承担它不能独自承担的任务是非理性的，行政复议制度必须和其他制度（行政诉讼制度、行政监察制度、信访制度等等）一起协调运作，各司其职。

上级机关或部门通过受理复议案件，监督下级的活动。《行政复议法》第十二条、第十三条、第十四条、第十五条规定了一般情况下由上一级行政机关或主管部门作为复议机关审查下一级行政机关或部门的行为。

其次，行政复议制度是一种建立在行政系统内部的权利救济制度，它同时也是依托于行政层级监督而设立的内部监督机制。方军．论中国行政复议的观念更新和制度重构[A]．周汉华．行政复议司法化：理论、实践与改革[C]．北京：北京大学出版社，2005（第1版）. 28。

石佑启，杨勇萍．行政复议法新论[M]．北京：北京大学出版社，2007（第1版）.55-56。[3]关于行政纠纷的具体论述，参见杨建顺著《行政规制与权利保障》，第552-553页，中国人民大学出版社2007年8月第1版。

如果上述特点和优势能够得到充分的发挥，行政复议案件的数量应当远远高于行政诉讼案件的数量，大部分外部行政争议都应当通过行政复议的渠道加以解决，从而达到提高行政效率、减轻司法压力的目标{1}。[5]台湾地区现行《诉愿法》第五十八条的规定。赵力，中国人民大学法学院2007级宪法学与行政法学硕士研究生。《行政复议法》第二十条进一步规定了上级机关监督和督促行政复议机关的复议工作的职责。

第二，行政诉愿审议委员会是建立在受理诉愿机关的内部的，不具有独立的机关地位，诉愿的裁决的公正性并不委之于机构的独立地位，而是通过诉愿委员会裁决的多数决原则、引入专家参与裁决、加强保障诉愿人的参与权等程序设计来加以实现[6]。具体到行政复议领域，无论是采取何种方案，不容忽视的是改革得以实行的前提性条件为何？在我国现有的制度框架和行政法制水平之内，是否能够将诸项改革方案付诸实施？行政复议制度的内在动力在于行政系统的层级监督，这是行政复议制度相较于作为外部监督手段的行政诉讼制度的重要区别，在行政内部监督的基础之上建立相对独立的机构对于相对人的复议申请进行公正的审查和裁判，公正而有效率地解决相关的行政争议是这种层级监督的间接表现形式。

在我国现阶段，行政机关内部自我约束能力不强、外部监督力度不足的情况下，在这种层级监督中间增设这样一个中介机构，根本无法保障行政权力不干预、影响复议机构的工作，一旦复议机构不能做到相对独立，那么，这样的机构设置不但不能起到客观、公正的作用，反而可能增加行政开支的负担和权利救济的障碍。[2]关于行政复议制度的缺陷及原因的问题，在2004、2005年是讨论比较集中的两年，参见《法学研究》2004年第2期，另外由周汉华主编的《行政复议司法化：理论、实践与改革》一书中集中收录了相关的文献。

行政权力层级监督的力量作为行政复议制度的本源动力并不直接起作用，而是通过行政复议机构裁决的方式直接表现于外部。不存在一个可以适用于任何社会的万能模板，最好的制度应该是切合实际，并且能够从实践中获得动力和支撑的制度。

这一改革思路直指行政复议的制度定位，即—纠正现有的将行政复议作为权力监督手段制度定位，将行政复议制度的重心放在权利救济上，保持以行政方式解决争议的效率的同时，尽量引入司法程序所具有的独立性和公正性，使行政复议制度实现公平与效率的有机结合，最大限度地保护公众的合法权益{3}。现实中行政复议的低迷运行状况，引发了理论界的高度关注。在我国目前的制度背景之下，更为可行的是吸收行政复议司法化改革中完善相关复议程序的建议，在行政层级监督的直接推动力之下，借助公众的参与和监督来推进行政复议制度的改革和完善。第二，行政复议程序过于简化、工作人员数量不足、职业素质不能满足复议工作的需要。

其中，这些部门总共有复议人员2800余人，60％以上是兼职，而且有相当数量的人员是兼任多项工作[1]。2006年4月国务院法制办设立行政复议司，加强对全国的行政复议工作进行指导和监督。

具体而言：首先，复议制度是保护相对人权利的一种权利救济机制而法官的依法审判活动会被边缘化，法官与其说是依法审理案件，不如说是依据错案追究制度躲避责任。

错案追究制度尽管存在不少问题，但如果没有错案追究制度，必然会产生其他问题。追究法官违法审判的责任并没有错，问题是，错案判决是否真正由法官作出的，法官的审判活动和职权行使是否得到了充分保障？西方国家也存在追究法官责任的制度，但它们对法官责任的追究是以保障法官依法独立审判为前提的。